记者12月22日从中央纪委监察部获悉,一年来,各级党委、政府和纪检监察机关狠抓《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》各项任务的落实,惩治和预防腐败体系建设取得新的重要进展,呈现出科学谋划、统筹安排、系统推进、协调发展的良好局面。
反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,也是从源头上防治腐败的根本途径。党的十七大以来,各地区各部门紧紧围绕《工作规划》部署的制度建设、改革推进和立法任务,积极构建惩治和预防腐败体系基本框架。
截至2011年8月底,中共中央、全国人大常委会、国务院、中央和国家机关有关部委制定反腐倡廉相关法律法规63件,部门规章55件,其他相关文件208件;各省和新疆生产建设兵团制定反腐倡廉相关地方性法规和文件规定784件。
其中,加强防治腐败体制机制建设,包括修订党风廉政建设责任制的规定,制定党政领导干部选拔任用工作条例,印发司法体制和工作机制、行政管理体制以及财税、金融、投资体制和国有企业改革意见等。健全与防治腐败相关的基本法律,包括通过刑法修正案、、,修改《中华人民共和国行政监察法》,颁布《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政强制法》,发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》、《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》等司法解释。完善党内法规制度,包括印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党巡视工作条例》等。
中央纪委监察部有关负责人指出,这些法律法规和文件规定与《实施纲要》颁布前实施的反腐倡廉相关法律法规和规范性文件相配套,初步形成了与现阶段反腐倡廉建设相适应的惩治和预防腐败基本制度体系。

摘要:腐败问题是目前全球广泛关注的热点问题之一,也是中国面临的最大社会污染和重大政治挑战。目前我国腐败现象之所以蔓延,纵然有其社会、经济、文化等各种致因,但从制度建构层面上分析,我国反腐败法律体系的不完善应是其最重要原因之一。从我国反腐败法律体系的建设现状出发,梳理近几年来我国出台的有关反腐败方面的法律法规,可见加强我国反腐败法律体系建设,完善各项法律制度,加大对腐败分子的打击、惩处力度,建立有效的监督体系,是预防和遏制腐败的最佳途径。
关键词:反腐败;法律体系;现状;缺陷
腐败问题是目前全球广泛关注的热点问题之一,也是中国面临的最大社会污染和重大政治挑战。腐败现象之所以蔓延,纵然有其社会、经济、文化等各种致因,但从制度建构层面上分析,我国反腐败法律体系的不完善应是其最重要原因之一。因而,加强我国反腐败法律体系建设,完善各项法律制度,加大对腐败分子的打击、惩处力度,建立有效的监督体系,是预防和遏制腐败的最佳途径。本文主要从我国反腐败法律体系的建设现状以及我国现有反腐败法律体系存在缺陷两个方面进行阐述。
一、我国反腐败法律体系的建设现状
1997年9月12日,党的十五大报告明确提出了依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略。此后,这一基本的治国方略,正式写入宪法。依法治国,重点是依法治权、依法治官。法治,就是要防止公共权力的滥用,保障人民当家作主[1]。
目前,在我国的法律体系中,除了《刑法》对贪污罪、受贿罪等一些与反腐败有关的犯罪有明确规定外,据统计,全国省级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项,其中,中央纪委、监察部120余项,可以说,目前我国已经建立了党的纪检和行政监察两个法规体系,并针对党员领导干部廉洁自律、查办案件、纠正部门和行业不正之风以及反腐败源头治本中出现的新情况、新问题,出台了一些反腐倡廉实践急需的法规和规范性文件[2]。我国已构建起反腐倡廉法规制度体系的基本框架。
从2002年开始,一系列反腐倡廉法规制度出台,如监察机关回避制度,干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定,关于军队领导机关工作人员插手干预基层敏感事务的处理规定、关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法》等。
2003年是转折的关键。这一年,中共十六届三中全会上中央明确提出建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。同样在2003年,中央纪委确立了党风廉政和反腐败法规制度建设的总体目标,即:按照加强社会主义法制建设的总体目标,按照加强和改进党的建设的总体部署,在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会所需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。
整个体系大致包括三大法律制度规范,即:关于廉政建设和反腐败的国家法律法规及其他法律法规中关于廉政建设和反腐败的规范;关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范;从中央到基层的党的组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。
2004年反腐败力度进一步加大。这一年,《中华人民共和国行政许可法》开始实施,国务院和地方政府取消和调整的项目高达1
806项,中组部和中纪委组建了专门的巡视机构,确立了干部引咎辞职制度,同年开始试点的领导家属境外留学定居备案制度。该制度要求党政领导干部和国企厂长经理直系亲属出国留学、定居,必须报备,说明其资金来源。这一措施无疑加大了对贪官的成摄力,有利于堵塞贪官外逃之路。同在这一年,中共中央连续向党内下发了三个文件:《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》,分别针对完善党内监督、明确党内纪律和保障党员权利、发扬党内民主。
中国从2005年进入了体系反腐败的阶段。为了适应新时期对法规建设提出的新要求,全面规划法规制度建设,中央纪委、监察部会同有关单位从2005年开始对改革开放以来涉及党风廉政建设和反腐败工作的文件进行了全面清理,决定废止l15件。同时对法规制度进行了科学分类,编制了(20042007年党风廉政和反腐败法规制度建设工作规划)。
为与国际联手合作,共同打击腐败犯罪,2005年l0月27日十届全国人大常委会第十八次会议,表决通过了关于批准《联合国反腐败公约》的决定。《联合国反腐败公约》是在2003年10月31日第58届联合国大会通过的,这是联合国第一部指导国际反腐败斗争的法律文件,也是迄今为止第一个关于治理腐败犯罪的最完整、最全面而又广泛、创新性的国际法律文书[4]。
2005年,中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,该《实施纲要》提出,要加快制定廉政立法进程,研究制定反腐败方面的专门法律;修订和完善《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律制度;推进司法体制改革,制订和修改有关法律,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,形成权责明确、相互制约、高效运行的司法体制;保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权;建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制;健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制,加大惩治和预防职务犯罪的力度;加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关之间的协调配合,建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制,完善相关程序,形成整体合力。这些思路有益于我国反腐败刑事司法制度改革,推动我国反腐败司法体制出现突破性进展。
20062007年,我国又陆续出台一些与反腐败有关的法律法规,如《中华人民共和国反洗钱法》、《行政机关公务员处分条例》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。其中,2007年4月22日,国务院第495号令公布的《行政机关公务员处分条例》是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政处分工作的专门行政法规。
2006年9月,中央纪委在系统总结《关于领导干部报告个人重大事项的规定》实施经验的基础上,重新起草印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,对报告的事项、报告的程序,以及如何监督检查作出了更加明确、具体的规定。
2007年6月《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》颁布下发。此后,在规定的期限内,有1
790人说清了自己的问题,涉及违纪金额7
789万多元[3]。《规定》从八个方面细化了党员干部在经济和社会交往方面的政策界限,为有效查处新形势下权钱交易案件,进一步教育党员干部严格自律,严厉惩治以权谋私行为,提供了及时有力的法规依据。一个多月后,最高人民检察院、最高人民法院又联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》,明确了各种新型受贿犯罪案件适用法律问题的具体意见。上述规定与意见基本一致并相互衔接,严重违反规定的行为被认定为是受贿犯罪,从而较好地实现党内法规制度与国家法律之间的衔接、协调和配套。
2007年10月,胡锦涛总书记在党的十七大报告中,针对反腐败问题,明确了以下三点:一是中央反腐立场非常坚定,态度非常鲜明,报告提到,我们党和腐败是水火不相容的;二是把过去讲的反腐倡廉工作提升为反腐倡廉建设,而且作为党的基本建设内容之一确立起来,给了反腐倡廉新的定位;三是方针更加明确,提出在坚决惩治腐败的同时,要更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设,三个更加表明反腐败斗争进入了惩防并举、更加注重预防的新的阶段[1]。
从上述反腐法律制度的建设过程,可以清晰看出中央注重制度系统配套的思路。具体地讲,既注意了单项制度的制定修订,又与其他制度协调配合;既有惩戒性、约束性规定,又有激励性、保障性规定;既有实体性制度建设,又有程序性制度建设。并且,还努力使党内制度与国家法律相衔接,这体现了依法治国的基本方略。适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转换为国家法律法规,增强约束力和强制力,将是反腐制度建设的重要方向。

  反腐败是世界性难题,也是执政党生死抉择的课题。纵观十年来的反腐倡廉之路,最重要的一点是既坚决惩治腐败分子,又努力从源头上预防腐败,惩防并举,逐步形成中国特色的反腐倡廉之路。

中国特色反腐倡廉是构成中国特色社会主义总道路的具体道路之一,是与中国发展相适应的一条反腐倡廉之路,体现出执政党反腐倡廉的主动性、自觉性、自律性
在今年初召开的第十七届中央纪委第七次全会上,中央再次将深入推进惩治和预防腐败体系建设提到重要位置。
坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡。党的十六大以来,中央把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设中,在坚决惩治腐败的同时,进一步加大预防腐败工作力度。十七大首次把反腐倡廉建设同党的思想、组织、作风、制度建设并列,构成保证党的长盛不衰的整体方略。一条中国特色反腐倡廉道路越走越宽。
观察十年来的反腐倡廉之路,中国共产党不断探索和把握反腐倡廉建设规律,不断完善反腐倡廉工作方针,既坚决惩治腐败分子,又努力从源头上预防腐败。坚持惩防并举的方针,把惩治与预防始终贯穿反腐倡廉全过程。
例如,2005年1月,中央正式颁布实施《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,确立标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针,作出建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的战略决策,提出拓展从源头上预防腐败工作领域的要求。
从2005年2月到2006年6月,全党开展了以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动,活动中广泛开展学习廉政勤政先进典型和警示教育,发扬党的光荣传统和优良作风。
十七大报告再次强调:“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”这是发展中国特色反腐倡廉道路的关键。
2008年5月,《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012工作规划》颁布实施,建立惩防腐败体系并实行每五年为一周期的工作规划制度,这是中国共产党的一项重大创新。
2009年,党的十七届四中全会将反腐倡廉建设放在更加突出的位置,提出坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,严格执行党风廉政建设责任制,在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度,更有效地预防腐败。
2010年,《中国的反腐败和廉政建设》白皮书发布,把建立健全惩治和预防腐败体系明确为反腐败国家战略。
2011年12月,《关于加强廉政风险防控的指导意见》制定下发,全国31个省和70个中央部门围绕清权确权、优化流程、公开运行、考核问责等全面推开了此项工作。
时至今日,反腐倡廉制度建设不断拓宽、成效渐现,《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012工作规划》已如期实现,着眼未来,执政党将更有信心、有能力、有办法把反腐败斗争进行到底。
查案与维护民生并重
坚决查办违法违纪案件,严惩腐败分子,是深入开展反腐败斗争的重要突破口,是党同腐败分子最直接、最激烈的较量。
十六大以来,一批违反党纪国法的案件得到了严肃查处,包括发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污受贿、腐化堕落、失职渎职的案件,利用人事权、司法权、行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊的案件,官商勾结、权钱交易、为黑恶势力充当保护伞的案件,等等。
仅以十六大至十七大期间为例,全国纪律检查机关共立案677924件,结案679846件,给予党纪处分518484人。陈良宇、杜世成、郑筱萸等极少数高级干部严重违纪案件得到了严肃查处。而在刚刚过去的2011年,纪检监察机关共处分县处级以上干部4843人,移送司法机关的县处级以上干部777人。
发生在群众身边的腐败问题,更易直接侵害群众利益,群众感受更直接、更深切。十六大以来,党着力遏止发生在群众身边的腐败,解决好反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题。
例如,中央高度重视注意把涉及民生的突出问题纳入治理内容,会同有关部门认真开展治理教育乱收费、纠正医药购销和医疗服务中的不正之风、减轻农民负担等工作;同时,针对损害群众利益的新情况、新问题,集中整治土地征用、房屋拆迁、企业改制、农民工工资支付、安全生产、环境保护、食品药品安全、社保基金管理等方面群众反映强烈的问题,维护群众切身利益。
实现这一目标,一个重要抓手就是专项治理工作。对此,中央进行了多次具有针对性的专项治理,集中查办一批违纪违法案件。例如,今年年初召开的第十七届中央纪委第七次全会就明确提出,推进工程建设领域突出问题专项治理将是下一阶段治理工作的重点之一。
今年4月,中央再次强调在继续加大力度查办大案要案特别是高中级干部违纪违法案件的同时,把着力解决发生在群众身边的腐败问题摆上更加重要的位置来抓,明确提出着力查处十个方面发生在群众身边的腐败问题。
对权力运行监督不断加强
十六大以来,既重视自上而下的组织监督,又重视自下而上的民主监督,既重视党内监督,又重视党外监督,初步形成了对权力运行的全方位、多层次的完整而有效的监督制约体系。
党内监督是最重要的监督,十六大以来,中央一直坚持和完善党内民主和监督的各项制度,以扩大党内民主带动人民民主,以强化党内监督带动各方面监督。
例如,十六大至十七大之间,《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》《行政机关公务员处分条例》等相继颁布施行,党内监督工作进一步制度化、规范化。
而在十七大召开之后,特别是2009年十七届四中全会召开之后至今,反腐倡廉制度建设进入了一个高峰期。这段时间是执政党迄今为止公布制度、规定最多的一段时间,弥补了多个制度漏洞短板。
2010年2月24日,经过多年的准备酝酿,《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》颁布实施,替代了1997年3月中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》。其中“8大禁止”、“52个不准”涵盖了行政权力使用中极易滋生腐败的各个领域,包括党员领导干部私自从事营利性活动的问题、违规干预和插手市场经济活动问题、浪费挥霍等干部作风问题,触及党员领导干部工作生活、待人处事的底线,并抓牢选拔任用干部这个源头,直指党风廉政的根本,切中要害。
紧随其后,规范国有企业领导人员从业行为的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》,规范农村基层干部廉洁履行职责的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》也相继制定实施。
此外,陆续出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用责任追究办法》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等法规,或颁布实施,弥补漏洞;或适应形势发展的需要进行了修订,彼此之间可以更好地衔接,发挥出法规制度的整体效果。
而以巡视制度为代表的多项监督制度也逐渐显效。2002年,十六大作出“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度”的重大决策;2003年,中纪委、中组部正式组建专门的巡视工作机构;2003年12月,中共中央颁发《党内监督条例(试行)》,以党内法规的形式对巡视工作作出明确规定;2009年7月,中共中央印发《中国共产党巡视工作条例(试行)》;2009年12月,中央巡视工作领导小组成立,并将“中央纪委、中央组织部巡视组”正式更名为“中央巡视组”。多年来,各级巡视机构加强了对领导班子和领导干部的监督,取得了明显成效。
此外,派驻纪检监察机构统一管理,述职述廉、谈话和诫勉等制度得到较好落实;建立健全了党内询问和质询、党员领导干部报告个人有关事项等制度。
同时,不断拓宽监督渠道,把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、群众监督等结合起来,发挥民主党派、社会团体和新闻舆论的监督作用。
例如,在人大监督方面,各级人大常委会监督法于2007年1月1日正式实施。监督法既有监督权力的规定,又有监督程序的规定,确定了听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查、备案审查、询问和质询等制度。
改革与创新重在“治本”
改革是从源头上防治腐败的重要途径。十六大以来,坚持深化改革、体制创新,既加快经济管理体制改革的步伐,又不断深化政治体制改革,从源头上预防腐败取得了显著成效。
中央纪委配合有关部门推进行政审批制度、财政管理体制、干部人事制度、司法体制和工作机制、投资体制、金融体制改革。积极实施和完善工程建设项目招标投标、经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易、政府采购等制度,都取得了良好效果。
今年第十七届中央纪委第七次全会透露出的信息显示,中央最新的要求是,进一步加大改革创新力度,其重点在于推进和完善重点领域和关键环节改革。
例如,推进体制机制制度改革,包括深化行政审批制度改革,进一步减少和规范行政审批;深化干部人事制度改革,完善干部考核评价、管理监督和激励保障机制;深化司法体制和工作机制改革,促进司法机关公正廉洁司法;深化财税体制改革,加大整合财政专项转移支付力度;继续深化投资体制、金融体制和国有资产监管体制改革。
再如,深入推进现代市场体系建设,建设统一规范的公共资源交易市场,推动政府投资和使用国有资金的工程项目、土地使用权和矿业权进场交易,强化政府采购操作执行规范化管理。
此外,推进党务公开、政务公开、司法公开等各项公开工作,加强社会领域防治腐败工作,推进社会信用体系建设等,也将是下一阶段加大改革创新力度的着力点所在。
着眼未来,中央反复强调,必须警钟长鸣,充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰苦性。因此,下一阶段,如何改革创新仍是关键,如何在反腐根本体制机制上有所突破,这是赢得反腐败斗争胜利的关键所在。

  2003年:“全方位下雨”

  反腐足迹:

  本年度,在改革和完善纪检体制方面,进行了三个大动作。一是地方纪委仍由同级党委领导,但不再强调以同级党委领导为主;二是组建了专门的巡视机构中央巡视组;三是在对试点的一些部委派驻机构实行了统一管理,直接领导。

  《中国共产党党内监督条例(试行)》出台,这是中国共产党第一个全面、系统的自我约束与发展的条例;《行政许可法》的颁布则具有从制度上预防和治理腐败的重要作用;年底,中国签署联合国历史上第一部指导国际反腐败工作的法律文件《联合国反腐败公约》。

  典型案例——刘方仁、程维高、田凤山集中落马

  在一年内查处多名正省(部)级干部,为改革开放以来所罕见,在党内外引起了强烈反响。

  年度特点:2003年是中共新领导集体执政的第一年,也是改革开放以来,查处省部级官员最多的年份之一,中央既抓各个领域中的腐败分子,也抓这些领域中的制度建设,被舆论称为全方位“下雨”。

  2004年:标本兼治的新阶段

  反腐足迹:

  1月召开中央纪委三次全会,将沿用多年的“纠正部门和行业不正之风”变为“纠正损害群众利益的不正之风”,反映了反腐败价值取向的进步。9月,党的十六届四中全会首次提出“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”反腐倡廉十六字方针。对中央国家机关各部门的“派驻机构”,由过去中央纪委监察部和所驻部门“双重领导”改为由中央纪委监察部“直接领导”。

  中央还先后颁布了《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党员权利保障条例》,并试点“领导家属境外留学定居备案制度”。

  典型案例——徐国健“失足”

  原中共江苏省委常委、组织部长徐国健成为了全国第一个落马的省级在任组织部长。较之“官商勾结”式的腐败,吏治腐败为害更烈。

  年度特点:这一年,反腐进程中最为突出的进展是两个“加大”:一是加大“治本”力度,反腐制度建设取得新进展;二是中央及各地纪检监察机关继续保持反腐高压,继续以查办大要案为突破,加大“治标”力度,形成标本兼治之势,反腐斗争由此进入一个新阶段。

  2005年:着力源头预防和防治

  反腐足迹:

  年初,中央发布《中共中央关于建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》,明确提出,用发展的思路和改革的办法防治腐败,强调“反腐倡廉教育要面向全党全社会”,并在党的文献第一次提出“廉政文化”这一概念。

  7月,中央纪委常委会讨论通过了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》,将纪委协助党委组织协调反腐败工作纳入到规范化的轨道。

  8月,中央纪委、监察部、国资委、安监总局联合发出通知,清理官煤勾结。

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